建設橫琴粵澳深度合作區(qū)（下稱合作區(qū)）是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大決策，對于豐富“一國兩制”實踐，為澳門長遠發(fā)展注入重要動力，推動澳門長期繁榮穩(wěn)定和融入國家發(fā)展大局具有重要意義。中共中央、國務院印發(fā)的《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》（下稱《總體方案》）明確提出“研究制定合作區(qū)條例，為合作區(qū)長遠發(fā)展提供制度保障”。2021年9月17日，合作區(qū)正式揭牌成立，橫琴管理模式、政策環(huán)境、發(fā)展目標都發(fā)生了重大變化。為更好推動落實《總體方案》，破解合作區(qū)開發(fā)建設突出難題，促進合作區(qū)建設發(fā)展，有必要制定我省地方性法規(guī)，為合作區(qū)建設行穩(wěn)致遠提供有力法治保障。

　　一、《條例》制定情況

　　為做好合作區(qū)立法工作，在省委的領導下，省人大常委會法工委會同省大灣區(qū)辦、省司法廳、珠海市人大常委會法工委和合作區(qū)執(zhí)委會等單位開展了廣泛深入的調查研究和起草論證工作。2022年9月，根據(jù)中央有關部署和省委工作安排，省大灣區(qū)辦、省人大常委會法工委、省司法廳等相關單位組成立法工作專班，在充分聽取包括澳門等方面意見、廣泛凝聚各方共識的基礎上，高效完成了《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進條例（草案）》的起草工作。11月中旬，省政府向省人大常委會報送了提請審議《條例（草案）》的議案。11月底，省人大常委會第四十七次會議對條例草案進行了第一次審議。會后，根據(jù)常委會組成人員的審議意見、省直有關單位和中央駐粵相關單位等方面的意見，對條例草案進行了修改完善。2023年1月9日，《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進條例》經(jīng)廣東省第十三屆人大常委會第四十八次會議全票表決通過，將于2023年3月1日起施行。在條例制定過程中，中央灣區(qū)辦、全國人大常委會法工委、司法部和國務院港澳辦等國家有關方面給予了大力支持和指導。

　　二、《條例》主要特點

　　《條例》的制定主要體現(xiàn)了以下三方面特點：一是堅持目標導向，全面貫徹落實中央決策部署。緊扣《總體方案》設定的目標任務，聚焦促進澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展的主題主線和琴澳一體化發(fā)展目標，著力推動澳人澳資澳企在合作區(qū)加快聚集發(fā)展，凸顯合作區(qū)服務澳門的初心使命。二是堅持問題導向，聚焦解決重點問題。針對合作區(qū)掛牌運行一年多來遇到的突出問題，重點明確合作區(qū)管理執(zhí)行機構的法律地位和職權，理順與廣東省、珠海市有關單位之間的權責關系，優(yōu)化澳資企業(yè)在合作區(qū)發(fā)展的營商環(huán)境，完善澳門居民在合作區(qū)就業(yè)生活的制度保障等。三是立足廣東省事權，最大限度放權賦能。落實《總體方案》關于“合作區(qū)上升為省管理”以及“加大賦權力度”的要求，按照“能放盡放、應放盡放”的原則，建立放權賦能長效機制，最大限度賦予合作區(qū)改革發(fā)展自主權。

　　三、《條例》主要內容

　　《條例》共八章66條，貫徹落實《總體方案》提出的“發(fā)展促進澳門經(jīng)濟適度多元新產(chǎn)業(yè)”“建設便利澳門居民生活就業(yè)的新家園”“構建與澳門一體化高水平開放的新體系”“健全粵澳共商共建共管共享的新體制”四新任務的要求，對合作區(qū)治理體制、規(guī)劃建設與管理、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、便利澳門居民生活就業(yè)、推動琴澳一體化發(fā)展和法治保障等方面作出規(guī)定。

　　（一）完善體制機制，最大限度放權賦能

　　《總體方案》提出，健全粵澳共商共建共管共享新體制。在粵港澳大灣區(qū)建設領導小組領導下，粵澳雙方要切實履行主體責任，加快構建開放共享、運行有效的制度體系和管理機制，高標準、高質量推進合作區(qū)建設。為解決合作區(qū)掛牌運行一年多來存在的管理運行機制不夠順暢、合作區(qū)管理執(zhí)行機構職能定位不夠明確、與省、市有關單位之間的權責關系不夠清晰等問題，《條例》進一步完善合作區(qū)體制機制，最大限度放權賦能，著力打造具有中國特色、彰顯“一國兩制”優(yōu)勢的區(qū)域開發(fā)示范。

　　一是明確合作區(qū)管理執(zhí)行機構、廣東省派出機構的職能定位。《條例》第六條結合實際規(guī)定合作區(qū)管委會是負責合作區(qū)開發(fā)管理的議事決策機構，針對其職責不夠清晰的問題，細化了其統(tǒng)籌決定的重大規(guī)劃、重大政策、重大項目和重要人事任免事項的具體內容及調整程序。第七條進一步明確合作區(qū)執(zhí)委會是合作區(qū)管委會的日常工作機構，承擔合作區(qū)建設主體執(zhí)行責任；明確執(zhí)委會及其工作機構是承擔合作區(qū)經(jīng)濟、民生管理等相關行政管理和公共服務職能的法定機構，賦予了執(zhí)委會下設的工作機構獨立的法律地位；并將“民生管理”細化為“教育醫(yī)療”“文化體育”“社會保障”等事項。由于現(xiàn)行法律對省政府的派出機構沒有作出規(guī)定，考慮到實際需要，第十三條進一步明確省政府派出機構在職權范圍內以自己的名義行使行政管理職權，行政管理職權清單經(jīng)廣東省人民政府同意后向社會公布。

　　二是明確賦權方式和路徑，最大限度放權賦能。為解決執(zhí)委會及其工作機構職權來源問題，第八條規(guī)定原自貿區(qū)橫琴片區(qū)管委會、橫琴新區(qū)管委會及橫琴鎮(zhèn)相關職能由執(zhí)委會及其工作機構承接，將其目前已在行使的相關職權法定化?？紤]到合作區(qū)上升為省管理的實際需要，第九條規(guī)定合作區(qū)執(zhí)委會及其工作機構可以直接行使法定由設區(qū)的市及以下人民政府及其有關部門行使的經(jīng)濟、民生管理等行政管理和公共服務職能；對于省級相關職能，則根據(jù)權力來源，采取委托或者交由的方式賦予執(zhí)委會及其工作機構行使；對于省一級承接的國家管理職權，規(guī)定經(jīng)國務院及其有關部門同意后，可以交由合作區(qū)執(zhí)行委員會及其工作機構行使。第十條對行政職權目錄和權責清單的制定并向社會公布作出規(guī)定，滿足政務公開的要求。

　　三是建立工作機制，加大支持服務保障力度。為進一步理順合作區(qū)有關機構與省、市有關單位之間的關系，提高運行效率，加大支持服務保障力度，第十三條至第十五條規(guī)定省派出機構與合作區(qū)執(zhí)委會建立銜接協(xié)同工作機制、管委會粵方成員單位與合作區(qū)執(zhí)委會及其工作機構建立直接工作聯(lián)系機制、珠海市與合作區(qū)建立健全長效對接溝通機制；明確管委會粵方成員單位應當對執(zhí)委會各工作機構給予業(yè)務指導支持，省相關部門應當強化政策支持和資源保障，珠海市應當支持、服務和保障合作區(qū)開發(fā)建設，省灣區(qū)辦應當發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調、決策參謀、推動落實的作用。同時，對職責分工不明、協(xié)商達不成一致意見的，明確了解決路徑：省政府派出機構與合作區(qū)執(zhí)行委員會的職責分工不明確的，由雙方協(xié)商一致后報合作區(qū)管委會備案，協(xié)商達不成一致意見的，由合作區(qū)管委會協(xié)調解決；對需要珠海承接的事項，雙方協(xié)商達不成一致意見的，由廣東省人民政府協(xié)調解決。

　　四是創(chuàng)新合作區(qū)財政體制和收益共享機制。為落實《總體方案》關于“合作區(qū)上升為廣東省管理”的要求，按照屬地管理原則，第十六條、第十七條規(guī)定合作區(qū)實行一級財政管理，合作區(qū)預決算草案由省政府提請省人大及其常委會審批。依據(jù)《總體方案》關于“建立合作區(qū)收益共享機制”的要求，明確粵澳雙方協(xié)商建立合作區(qū)收益共享機制。考慮到合作區(qū)在珠海市行政區(qū)劃內，合作區(qū)的經(jīng)濟統(tǒng)計指標數(shù)據(jù)對珠海市影響較大，第十六條規(guī)定合作區(qū)的土地出讓收益由合作區(qū)與珠海市均等共享，合作區(qū)國民經(jīng)濟統(tǒng)計指標數(shù)據(jù)納入珠海市統(tǒng)計。

　　五是鼓勵改革創(chuàng)新。第四條規(guī)定省政府及其部門應當加大指導支持力度，把合作區(qū)作為深化改革、擴大開放的試驗田和先行區(qū)，支持合作區(qū)以清單式向國家申請授權。第五條規(guī)定容錯免責機制，對符合一定條件，但未能實現(xiàn)預期目標的改革創(chuàng)新，免于追究有關單位和個人相關責任。第十九條規(guī)定除法律、行政法規(guī)和國家規(guī)定以外，不得設置對合作區(qū)執(zhí)委會及其工作機構的考核、評比項目。

　　（二）強化規(guī)劃引領，高標準高質量建設合作區(qū)

　　《總體方案》提出，按照合作區(qū)發(fā)展新要求，修編《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》。為高標準、高質量推進合作區(qū)建設，《條例》明確合作區(qū)建設以規(guī)劃為引領，創(chuàng)新管理模式，賦予合作區(qū)充分的開發(fā)建設自主權，推動合作區(qū)銜接澳門一體化建設發(fā)展。 

　　一是強化規(guī)劃引領。為推進合作區(qū)高標準、高質量開發(fā)建設，第二十條規(guī)定合作區(qū)建立以合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領、國土空間規(guī)劃為基礎、專項規(guī)劃為支撐的規(guī)劃體系，以規(guī)劃為引領，創(chuàng)新建設用地、能耗雙控、污染物排放等方面的管理模式，賦予合作區(qū)充分的開發(fā)建設自主權。第二十一條規(guī)定構建靈活多樣的土地供應體系，強調新出讓建設用地應當直接服務于支持澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展；第二十四條規(guī)定加強地下空間分層開發(fā)利用，探索城市地下空間豎向開發(fā)、分層賦權等土地管理改革創(chuàng)新。

　　二是推動合作區(qū)銜接澳門一體化建設發(fā)展。第二十二條規(guī)定加強琴澳一體化立體交通體系建設，推進交通基礎設施互聯(lián)互通；第二十三條規(guī)定加強琴澳智慧城市合作；第二十五條規(guī)定合作區(qū)充分銜接澳門海灣的生態(tài)保護與利用，形成集濕地生態(tài)、城市形象、生活休閑于一體的海灣景觀；第二十六條規(guī)定支持合作區(qū)立足琴澳一體化發(fā)展，創(chuàng)新超高層建筑管理模式。

　　三是壓實合作區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)管責任。為加強合作區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，第二十七條明確合作區(qū)執(zhí)委會、省派出機構的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責，進一步壓實屬地責任。同時，考慮到沿用過去做法將合作區(qū)安全生產(chǎn)責任落在珠海市已明顯不適應當前情況，規(guī)定省對合作區(qū)安全生產(chǎn)工作實行單獨考核。

　　（三）圍繞發(fā)展促進澳門經(jīng)濟適度多元的新產(chǎn)業(yè)，明確支持保障的具體事項和措施

　　《總體方案》提出，立足粵澳資源稟賦和發(fā)展基礎，圍繞澳門產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展主攻方向，加強政策扶持，大力發(fā)展新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，為澳門長遠發(fā)展注入新動力。圍繞《總體方案》提出的發(fā)展科技研發(fā)和高端制造產(chǎn)業(yè)、中醫(yī)藥等澳門品牌工業(yè)、文旅會展商貿產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代金融產(chǎn)業(yè)，《條例》進一步細化支持促進四大產(chǎn)業(yè)的內容，強化人才、稅收支持保障措施。

　　一是細化支持促進發(fā)展的四大產(chǎn)業(yè)的內容。結合正在編制的合作區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，第二十九條至第三十五條細化了支持促進發(fā)展的四大產(chǎn)業(yè)內容，如規(guī)定支持引進國內外頂尖科研院所設立重大創(chuàng)新平臺，創(chuàng)建國家級重大科研平臺；支持構建特色微電子產(chǎn)業(yè)鏈，加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟；支持發(fā)展大健康產(chǎn)業(yè)，推動依法開展干細胞、體細胞臨床項目等前沿醫(yī)療技術研發(fā)和應用；支持推動文旅跨界融合，發(fā)展影視、原創(chuàng)藝術、動漫、電競等文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)；支持在合作區(qū)創(chuàng)新發(fā)展財富管理、債券市場、融資租賃等現(xiàn)代金融業(yè)，鼓勵探索構建高水平開放的金融監(jiān)管協(xié)調機制。

　　二是強化人才支撐，落實稅收優(yōu)惠政策。為吸引、集聚國際高端人才參與合作區(qū)建設，第三十六條規(guī)定支持合作區(qū)開展人才發(fā)展體制機制綜合改革試點，加強與澳門優(yōu)才計劃的銜接，建立與國際規(guī)則接軌的人才招聘、評價激勵、科研管理等制度，明確實行更加開放、寬松、便利的人才停居留管理措施、臨時出入境政策、工作簽證政策。為了穩(wěn)定預期，提振信心，第三十七條落實國家稅收優(yōu)惠政策，明確具體的稅收減免等優(yōu)惠措施。

　　（四）圍繞建設便利澳門居民生活就業(yè)的新家園，明確支持鼓勵和保障的具體措施

　　《總體方案》提出，推動合作區(qū)深度對接澳門公共服務和社會保障體系，為澳門居民在合作區(qū)學習、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、生活提供更加便利的條件，營造趨同澳門的宜居宜業(yè)生活環(huán)境?！稐l例》在推動深度對接上下功夫，積極回應澳門居民關切，明確支持、鼓勵的各項便利措施。

　　一是推動營造趨同澳門的生活環(huán)境。聚焦澳門居民關心關切的教育、居住、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生熱點問題，推動合作區(qū)深度對接澳門民生公共服務和社會保障體系，第三十九條規(guī)定支持建立銜接澳門的教育服務機制，鼓勵在合作區(qū)開辦澳門子弟學校、子弟班；第四十二條支持在合作區(qū)探索提供澳門模式的醫(yī)療、教育、廣播電視、電影及社區(qū)服務，建設“澳門新街坊”等民生項目；第四十三條鼓勵澳門醫(yī)療衛(wèi)生服務提供主體在合作區(qū)內以獨資、合資或者合作方式設置醫(yī)療機構；第四十四條支持合作區(qū)銜接澳門養(yǎng)老服務標準及規(guī)范，提供多元化的長者照顧服務；第四十六條支持合作區(qū)建立與澳門社會服務合作機制，促進兩地社區(qū)治理和服務融合發(fā)展。

　　二是促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和便利執(zhí)業(yè)。第四十條規(guī)定為澳門青年在合作區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供政策扶持，推動同步享受兩地扶持政策，支持合作區(qū)為澳門青年提供更多的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間。第四十二條規(guī)定具有澳門等境外執(zhí)業(yè)資格的金融、建筑、規(guī)劃、設計等領域專業(yè)人才，依據(jù)《總體方案》，在符合行業(yè)監(jiān)管要求條件下，經(jīng)備案后在合作區(qū)提供服務，其境外從業(yè)經(jīng)歷可以視同境內從業(yè)經(jīng)歷；探索符合條件的港澳和外籍醫(yī)務人員在合作區(qū)便利執(zhí)業(yè)；推動符合條件的外籍家政服務人員經(jīng)備案在合作區(qū)內為特定人群提供服務。

　　三是充分保障澳門居民子女入園入學權益。第三十九條規(guī)定合作區(qū)普及學前教育，大力發(fā)展普惠性學前教育，加強優(yōu)質公辦學位建設，支持社會力量舉辦民辦幼兒園；明確在合作區(qū)就業(yè)、居住的澳門居民子女入園、入學與橫琴戶籍生享有同等權利。

　　（五）圍繞推動琴澳一體化發(fā)展，明確促進要素高效便捷流動的具體措施

　　《總體方案》提出，立足合作區(qū)分線管理的特殊監(jiān)管體制和發(fā)展基礎，率先在改革開放重要領域和關鍵環(huán)節(jié)大膽創(chuàng)新，推進規(guī)則銜接、機制對接，打造具有中國特色、彰顯“兩制”優(yōu)勢的區(qū)域開發(fā)示范，加快實現(xiàn)與澳門一體化發(fā)展。為促進人員、貨物、資金、數(shù)據(jù)等要素在合作區(qū)高效便捷流動，優(yōu)化營商環(huán)境，《條例》作了相關規(guī)定。

　　一是促進人員、貨物便利流動。依據(jù)《總體方案》，第四十八條至第五十二條對貨物“一線”放開、“二線”管住，人員通關便利、出入境便利作出規(guī)定。為全面提升通關便利化水平，第五十一條規(guī)定推動琴澳口岸實施更大范圍、更深層次的信息互換、執(zhí)法互助、監(jiān)管互認，支持符合條件的澳門機動車輛免擔保進入合作區(qū)；第五十條規(guī)定推動探索建立更為簡便、優(yōu)化的檢驗檢疫模式；第五十二條明確在橫琴口岸設立的簽證機關為外國人進入合作區(qū)提供口岸簽證等便利措施。

　　二是進一步優(yōu)化營商環(huán)境。第五十三條規(guī)定支持合作區(qū)建立高度便利的市場準入制度，按照國家規(guī)定實施合作區(qū)放寬市場準入特別措施，放寬各類投資者在合作區(qū)開展投資貿易的資質要求、持股比例、行業(yè)準入等限制；簡化政務服務流程，提高審批效率，降低審批成本；支持合作區(qū)拓展國際貿易單一窗口功能，提高貨物通關效率，促進跨境貿易便利化；推動建立與澳門商事登記信息共享互通機制，推行與澳門商事登記跨境通辦。

　　三是推動金融開放、促進數(shù)據(jù)跨境安全便利流動。依據(jù)《總體方案》和國家有關規(guī)定，第三十五條規(guī)定鼓勵合作區(qū)營造與港澳、國際接軌的金融營商環(huán)境；第五十四條規(guī)定支持合作區(qū)建立與其發(fā)展相適應的賬戶管理體系，推動合作區(qū)與澳門資金自由便利流動，建立適應高水平貿易投資自由化、便利化需要的跨境投融資管理制度；鼓勵與澳門保險機構合作開發(fā)跨境保險產(chǎn)品，提供跨境保險服務；第五十五條規(guī)定支持合作區(qū)在國家數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理制度框架下，開展數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點。

　　（六）強化法治保障，穩(wěn)定社會預期

　　《總體方案》提出，強化法治保障。充分發(fā)揮“一國兩制”制度優(yōu)勢，在遵循憲法和澳門特別行政區(qū)基本法前提下，逐步構建民商事規(guī)則銜接澳門、接軌國際的制度體系。加強粵澳司法交流協(xié)作，建立完善國際商事審判、仲裁、調解等多元化商事糾紛解決機制。為加強法治保障力度，回應合作區(qū)對立法、執(zhí)法、行政復議訴訟以及多元化商事糾紛解決機制等方面的需求，穩(wěn)定社會預期，《條例》作出了相關規(guī)定。

　　一是對立法和調法調規(guī)建議作出規(guī)定。為與合作區(qū)的改革發(fā)展相適應，第五十七條、第五十八條規(guī)定合作區(qū)執(zhí)委會、廣東省派出機構可以根據(jù)改革發(fā)展需要，提出制定廣東省地方性法規(guī)或者珠海市經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的建議，提出在合作區(qū)暫時調整或者暫時停止適用廣東省或者珠海市地方性法規(guī)、規(guī)章的建議，并明確珠海市對調法調規(guī)建議應當予以支持并按程序辦理。

　　二是建立綜合執(zhí)法制度。根據(jù)《行政處罰法》的有關規(guī)定，結合合作區(qū)實際，第五十九條規(guī)定經(jīng)省政府同意，合作區(qū)執(zhí)委會在職權范圍內可以明確一個工作機構相對集中行使行政處罰權并向社會公布。同時，對行政裁量權基準制定、執(zhí)法證核發(fā)管理作出規(guī)定。

　　三是明確合作區(qū)行政復議規(guī)則。根據(jù)《行政復議法》的有關規(guī)定，并落實中央行政復議體制改革關于“將行政爭議化解在基層和萌芽狀態(tài)”精神，結合合作區(qū)管理體制的實際，第六十條規(guī)定合作區(qū)執(zhí)委會和省政府派出機構可以對其工作機構作出的行政行為進行復議管轄。

　　四是建立多元化商事糾紛解決機制。依據(jù)《總體方案》，第六十一條規(guī)定加強粵澳司法交流協(xié)作，推動在合作區(qū)建立完善國際商事審判、仲裁、調解等多元化商事糾紛解決機制；鼓勵合作區(qū)仲裁機構建立國際通行商事仲裁機制，搭建琴澳仲裁合作平臺；鼓勵在合作區(qū)依法開展國際商事調解。

　　五是推動粵澳兩地法律服務業(yè)務融合發(fā)展。第六十二條規(guī)定推動廣東省、澳門兩地的律師、公證、法律援助等法律服務業(yè)務融合發(fā)展，加快琴澳國際法務集聚區(qū)建設；取得律師執(zhí)業(yè)證書（粵港澳大灣區(qū)）的人員按照國家規(guī)定在合作區(qū)執(zhí)業(yè)，澳門公證機構或者中國委托公證人（澳門）出具的公證文書按照國家規(guī)定在合作區(qū)內使用；澳門居民可以按照澳門有關司法援助的條件、范圍在合作區(qū)申請法律援助。

　　六是加強監(jiān)管，守牢安全底線。第六十五條規(guī)定合作區(qū)建立安全風險預警和防控體系，防范和化解重大風險；加強反洗錢、反恐怖融資、反逃稅、反非法集資監(jiān)管，加強對合作區(qū)財稅金融政策執(zhí)行的監(jiān)督檢查；建立反走私綜合治理工作機制，綜合運用多種監(jiān)管手段，依法嚴厲打擊走私等違法犯罪活動。