當土地開發(fā)強度的“紅線”變成發(fā)展的“起跑線”，城市何去何從？

　　長久以來，珠三角用不足全省1/3的土地，承擔著廣東近八成的經(jīng)濟體量。

　　這份亮眼的成績背后，伴隨著的是土地資源的快速消耗——深圳、佛山、東莞、中山、珠海等城市土地開發(fā)強度超過30%的國際紅線，產(chǎn)業(yè)項目面臨無地可用的局面。

　　今年的《政府工作報告》再次在城市更新方面“劃了重點”，提出統(tǒng)籌城市低效用地再開發(fā)。面對土地瓶頸的威脅，珠三角各地相繼“出招”，優(yōu)化土地資源配置。

　　其中，因土地供不應求一度發(fā)展“掉隊”的中山，發(fā)力村鎮(zhèn)低效工業(yè)園改造升級（下稱“工改”），三年間騰出超4.6萬畝新空間，服務上千家企業(yè)增資擴產(chǎn)、轉型升級，預計拉動新增投資總額超1800億元。小欖鎮(zhèn)、黃圃鎮(zhèn)、東鳳鎮(zhèn)等鎮(zhèn)街的一些新園區(qū)甚至出現(xiàn)“驗收即滿租”的情況。

　　2023年9月，中山被列為全國低效用地再開發(fā)試點城市之一。2024年“工改”項目完成工業(yè)投資（含技改）占中山全市工業(yè)投資的35.4%。

中山市小欖鎮(zhèn)綠金灣高端環(huán)保共性產(chǎn)業(yè)園改造前后對比。左圖為資料圖，右圖陳少宏攝。

　　“工改”既為制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展騰出空間，也顯著減少了工業(yè)污染、最大限度消除消防安全隱患，中山為全省特別是珠三角低效工業(yè)用地改造探了路破了題。

　　在中山啟動“工改”三年之后，記者實地調(diào)研中山“工改”園區(qū)及企業(yè)，總結“工改”背后的可行性經(jīng)驗。

　　新空間帶來新可能 

　　部分園區(qū)“改完即用完”

　　春分時節(jié)，中山市黃圃鎮(zhèn)大岑村內(nèi)，由舊廠房改造而成的河邊公園內(nèi)已草木繁盛，后方成片的全新工業(yè)寫字樓正在建設，其中數(shù)棟已經(jīng)建成，圖景如同繁華小城市的一角。

　　這里是中山智能家電產(chǎn)業(yè)園（大岑片區(qū)）。最近，該片區(qū)一階段最后一個“工改”項目開始動工，9個項目已經(jīng)投產(chǎn)，這片過去的千畝低效用地已全面重啟。

　　千畝用地“改完即用完”，如大岑村這種對產(chǎn)業(yè)新空間的迫切需求，在中山開展“工改”以來并不少見——

　　東鳳鎮(zhèn)民樂社區(qū)的四片鋅鐵棚被改造成為四棟9層新廠房，還未全部竣工便被9家企業(yè)“包下”；神灣鎮(zhèn)外沙科創(chuàng)城的兩期項目均在正式驗收前完成了100%招商；南頭鎮(zhèn)的智能家電制造業(yè)創(chuàng)新中心項目在完成一、二期建設后，因進駐企業(yè)仍存在大量空間需求，立即啟動了三期規(guī)劃……

中山市東鳳鎮(zhèn)民樂社區(qū)和合工業(yè)園改造前后對比。左圖為資料圖，右圖陳少宏攝。

　　對許多企業(yè)而言，新空間意味著新可能。

　　“我們新增了一套AGV自動導引車、一臺機械臂、2條成品自動組裝生產(chǎn)線……這些都是智能化設備。”中山市雪樂電器有限公司（下稱“雪樂電器”）負責人楊巧英告訴記者，公司于2024年下半年搬進大岑村的“工改”新廠房后，2024年產(chǎn)值已增至近1億元。

　　參與“工改”前，這一數(shù)字長期徘徊在5000萬元上下。

搬進中山智能家電產(chǎn)業(yè)園（大岑片區(qū)）后，企業(yè)添置了數(shù)字化智能化設備。王浩宇 攝

　　隨著廠房容積率變高、進駐企業(yè)加大數(shù)字化智能化應用投資，這些用地的畝均產(chǎn)出也成倍提升。

　　例如，中山智能家電產(chǎn)業(yè)園（大岑片區(qū)）一階段新引進的17家億元級企業(yè)，讓“小作坊”集聚地變成智能家電專精特新企業(yè)“大本營”，地塊年總產(chǎn)值從改造前的11.9億元提高到60.6億元，增幅約4倍；小欖鎮(zhèn)華中路“工改”園區(qū)改造前年產(chǎn)值不過四五千萬元，如今多家規(guī)上企業(yè)進駐、完成數(shù)字化智能化轉型后，園區(qū)全年產(chǎn)值大約有2.5億元，是原先的5倍；綠金灣高端環(huán)保共性產(chǎn)業(yè)園新招引數(shù)十家高端金屬表面處理企業(yè)，全部達產(chǎn)后，產(chǎn)值較改造前增長預計超10倍……

　　新空間創(chuàng)造了可觀的經(jīng)濟效益，但騰空間的前期路途卻并非一帆風順。

　　改革初期推不動咋辦 

　　先為企業(yè)和村民算好“兩本賬”

　　“工改”是一場千頭萬緒的“空間革命”，“需要根據(jù)評估拆除已建成的低效廠房，再規(guī)劃建設新項目?！敝猩绞凶匀毁Y源局副局長、中山市工改辦日常工作負責人鄧宇文介紹。

　　但是，本是為給企業(yè)發(fā)展騰挪空間的“工改”，初期最直接的反對恰恰也來自企業(yè)，楊巧英是其中之一。

　　改革開放以來，“村村點火，戶戶冒煙”的村鎮(zhèn)工業(yè)園現(xiàn)象在珠三角十分常見，大岑村也不例外。20多年前，楊巧英和家人一起來到大岑村，創(chuàng)辦了雪樂電器。

　　與佛山順德一河之隔，大岑村也在20年內(nèi)發(fā)展起家電產(chǎn)業(yè)，開辦起數(shù)百家企業(yè)和不計其數(shù)的小作坊，村工業(yè)產(chǎn)值猛增3000多倍。四面環(huán)水的大岑村，一時成為佛中交界赫赫有名的“家電島”。

　　“這是有代價的?！秉S圃鎮(zhèn)工改專班工作人員介紹，大岑村上千畝的工業(yè)區(qū)內(nèi)，廠房以簡易結構的鋅鐵棚為主，消防、安全生產(chǎn)、環(huán)境衛(wèi)生等問題突出。小廠房分布散亂，導致后來者難以再在島上開辦企業(yè)，加之交通擁堵、環(huán)境污染，“家電島”成了“問題島”。

中山智能家電產(chǎn)業(yè)園（大岑片區(qū)）改造前后對比。左圖為資料圖，右圖高雋攝。

　　2022年1月，中山“工改”啟動，大岑村被納入了改造范圍。

　　這時，楊巧英不樂意了。

　　“我們在這里20多年了，為什么要搬走？”年近80歲的楊巧英既有情懷上的不舍，也有利益上的考慮：搬遷的費用及物資損耗、重新尋找租金合適的場地、重新招聘工人，哪一樣都是成本。

　　與此同時，村民也有意見。

　　“村民擔心政府兌現(xiàn)不了補償?shù)某兄Z，或者招引不來優(yōu)質(zhì)的企業(yè)，導致項目‘爛尾’?！贝筢妩h委書記林海賢說。南朗街道華照村黨委書記歐陽建章也表示，村民普遍有土地情結，“工改”要征地拆遷，自然有反對聲。

　　“跟村民和企業(yè)算清楚賬很重要?！痹跉W陽建章看來，“工改”既需要補償村民和企業(yè)的近期經(jīng)濟損失、保障其遠期經(jīng)濟收益，也需要考慮解決交通、環(huán)境、安全生產(chǎn)等民生問題。“只要能算清楚賬，肯定會有不少支持?！睔W陽建章說。

　　因此，給企業(yè)和村民算好經(jīng)濟、民生“兩本賬”，成為“工改”能夠得到推廣的前提條件。

　　用有限資金“辦大事” 

　　三年86項新政撬動利益格局

　　“‘工改’說到底是解決利益平衡的問題。”鄧宇文舉例說，比如要拆除的舊廠房，有的建成多年但缺少合法的用地手續(xù)或公私權屬混雜，有的與村集體簽訂的超長租期還剩數(shù)年……需要各方達成共識。

　　“我們也曾去一些地市調(diào)研低效用地改造的經(jīng)驗，但大多數(shù)方法都要‘砸錢’，我們學不來?！敝猩绞泄じ霓k一位干部直言，更具可行性的做法，是通過政策杠桿來撬動利益格局，讓各主體意識到“工改”有利可圖，主動改起來。

　　比如，華照村的麻東小組和當?shù)貒笾猩轿鳛辰ㄔO投資有限公司（下稱“西灣建投”）憑借“工改”新政的利好，達成了“土地換物業(yè)”的合作，麻東小組換出了10倍的租金收益。

位于中山市南朗街道華照村的西灣清潔能源產(chǎn)業(yè)園。梁詩婷 攝

　　西灣建投總經(jīng)理嚴俊解釋道，“工改”新政策鼓勵土地征收的補償以物業(yè)為主，并明確了可以按照等值原則補償（調(diào)換）相應建筑面積的標準廠房，這為“土地換物業(yè)”提供了政策依據(jù)。

　　麻東小組將土地交給西灣建投建設工業(yè)物業(yè)，能用1畝地換得超400平方米的物業(yè)，西灣建投則擁有其余物業(yè)。這樣一來，政府、國企解決了征地的大額支出問題，村企均獲得了長期性資產(chǎn)。

　　“這塊地改造前每年的租金收益是30萬元，所以新廠房建設期間，我們每年會給村里補償30萬元。等項目建成后，我們會再出錢統(tǒng)一租回來，保障集體物業(yè)未來20年的租金收入。”嚴俊說。

　　根據(jù)雙方合約，“工改”項目建成后，西灣建投以13元/平方米的單價租用全部集體物業(yè)。麻東小組一年能獲得約350萬元租金，更不要說連收20年、租金每5年遞增一次。

　　“30萬和350萬的對比，村民都算得出來，而且改造期間也能保證不虧，大家也就支持改造了。”歐陽建章說。

　　村集體“工改”項目完工較早的神灣鎮(zhèn)外沙村，如今已經(jīng)收到了“真金白銀”。

　　外沙村黨委書記羅歡輝告訴記者，參與“工改”前，村集體的年經(jīng)濟收入約350萬元。2023年與2024年，這一數(shù)字已猛增至1325萬元和1497萬元。2024年村民的人均分紅達3424元，同比增長12.9%。

　　新政策也撬動了民企的積極性。

　　例如，黃圃鎮(zhèn)出臺了鎮(zhèn)一級的騰挪補助政策，鎮(zhèn)里出錢提供3元/平方米·月的租金補助。再加上市級給出的6元/平方米·月補助，企業(yè)每月能拿到每平方米9元的租金補助。

　　被利好與服務打動，早有增資擴產(chǎn)意向卻礙于搬遷成本的楊巧英最終決定放手一搏，答應暫時搬遷，并最終成功回歸大岑村建設新園區(qū)。

　　據(jù)統(tǒng)計，“工改”三年來，中山一共出臺了86項“工改”新政。

　　“工改”不是只改“工” 

　　從源頭消除安全隱患并治理污染

　　“工改”既要解決“錢從哪里來”的問題，也要回應安全生產(chǎn)隱患、配套設施落后、環(huán)境污染等民生關切。

　　“這廠房不行，鐵皮棚被風一吹，頂都沒有了?！币庀蚝献鞴矩撠熑说倪@句話，讓捷暢電子科技有限公司（下稱“捷暢”）總經(jīng)理林星星至今難以忘記。捷暢曾在鋅鐵棚下經(jīng)營，屋頂經(jīng)常漏雨，臺風天更是讓林星星不敢睡覺：“臺風‘山竹’那次把我們一個車間的頂棚都吹掉了，我們?yōu)榇送９ち?0多天?！?/p>

　　據(jù)統(tǒng)計，“工改”啟動后，中山累計拆除了超500宗違法建設和危舊廠房物業(yè)，2024年低效工業(yè)園發(fā)生火災相比2021年下降近30%。

　　2022年9月，捷暢搬進了小欖鎮(zhèn)的華中路“工改”園區(qū)，新廠房寬敞明亮，每平方米月租還比鋅鐵棚便宜1元。“‘工改’讓我們從臟亂差的‘城中村’，搬進了現(xiàn)代化的‘商品樓’?！?/strong>搬進新家，林星星很滿意。

中山市小欖鎮(zhèn)永寧社區(qū)華中路工業(yè)園改造前后對比。資料圖片

　　簡陋惡劣的生產(chǎn)條件，既威脅企業(yè)員工的安全，也在影響周邊居民的生活體驗。

　　“過去水體黑臭，下雨時氣味更重。”家住大岑河岸邊的大岑村村民梁先生對河水的原貌印象深刻。大岑村工業(yè)發(fā)展和商鋪數(shù)增長迅猛，而村內(nèi)缺乏污水處理設施，大量工業(yè)和生活污水直排大岑河，導致河道水質(zhì)不斷惡化。

　　針對工業(yè)園的環(huán)境污染問題，中山在此前首創(chuàng)的共性工廠的基礎上，又在省內(nèi)率先打造了一批共性產(chǎn)業(yè)園。

　　“共性產(chǎn)業(yè)園的規(guī)劃建設，將從源頭、過程、末端全過程解決中山市生態(tài)環(huán)境保護問題?！?/strong>中山市生態(tài)環(huán)境局黨組書記、局長杜敏以位于小欖鎮(zhèn)的“工改”項目綠金灣高端環(huán)保共性產(chǎn)業(yè)園舉例，園區(qū)配套建設了污水處理廠、集中能源站、危固廢臨時收集點、廢氣收集處理系統(tǒng)等環(huán)保設施，既能夠減少污染，又能為企業(yè)節(jié)省超10%的經(jīng)營成本。

　　據(jù)統(tǒng)計，中山全市共規(guī)劃了25個環(huán)保共性產(chǎn)業(yè)園，超2500家污染企業(yè)將實現(xiàn)“園區(qū)集聚、統(tǒng)一治污、產(chǎn)業(yè)提升”。

綠金灣高端環(huán)保共性產(chǎn)業(yè)園樓頂安置著工業(yè)污染處理設施。陳少宏 攝

　　在環(huán)保方面，“工改”項目所建設新廠房也會在規(guī)劃階段就將其考慮進去。

　　小欖鎮(zhèn)一“工改”項目開發(fā)方——深圳市粵深產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司副總經(jīng)理樊灼楓舉例道，新園區(qū)每一棟廠房樓頂鋪設的光伏設備均至少達到50%的面積占比，產(chǎn)業(yè)園整體按照海綿城市的要求來設計，“中山的生產(chǎn)建筑建設標準已經(jīng)很接近深圳了”。

　　雖然“工改”取得了初步進展，但挑戰(zhàn)仍然不少，例如儲備大面積連片土地、籌集各類改造所需資金、解決已建成產(chǎn)業(yè)園的招商需求等。

　　鄧宇文介紹，中山下階段將探索運用專項債進行城市更新和老舊廠區(qū)改造、收儲低效用地，加大“工改”項目資金支持，并重點推動連片跨鎮(zhèn)街項目改造升級，向片區(qū)改造、綜合改造和跨鎮(zhèn)街改造升級轉變。

　　針對招商需求，記者從中山市工改辦了解到，目前中山市工改辦已重新組建招商小組赴全國多地開展招商。相關負責人介紹，中山將建立市鎮(zhèn)兩級招商對接機制，推動以地招商、以房招商和以商招商。

　　觀點 

　　騰出產(chǎn)業(yè)空間后，下一步怎么走？

　　自2022年1月啟動“工改”，中山用三年時間形成了階段性成果，讓超過4.6萬畝的低效工業(yè)用地“重生”，為中山制造業(yè)的系統(tǒng)性升級騰出了產(chǎn)業(yè)空間。站在攻堅三年的節(jié)點上，中山“工改”未來又將何去何從？

　　記者采訪到中山大學粵港澳發(fā)展研究院港澳經(jīng)濟研究中心原主任袁持平。他認為，中山的高質(zhì)量發(fā)展不能僅依靠“工改”，還要借助發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)、完善城市配套設施等多項行動共同發(fā)力，帶動整座城市的產(chǎn)業(yè)煥然一新。

　　“從過去三年經(jīng)濟發(fā)展的成果看，‘工改’給中山創(chuàng)造的支撐作用很明顯，中山也從中嘗到了甜頭?！痹制教岢觯斍盎馃岬娜斯ぶ悄?、機器人、互聯(lián)網(wǎng)等新興產(chǎn)業(yè)及其生產(chǎn)要素，在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)均需要找到相對集聚的空間載體，中山“工改”解決了這一迫切問題，提高了中山的城市能級，中山近年的GDP、工業(yè)投資的可觀增長便是一個印證。

　　目前，中山“工改”已通過政府收儲、企業(yè)和村集體自主或合作改造等途徑，形成了一批建成投產(chǎn)的項目，其中不乏由來自深圳等地的專業(yè)開發(fā)商運營的百畝級大型園區(qū)，而新廠房、新園區(qū)能否持續(xù)在市場上形成競爭力仍有待觀察。

　　與此同時，全國各地的產(chǎn)業(yè)園競爭也日趨激烈。袁持平指出，下一階段，中山需要在推進“工改”的同時，統(tǒng)籌考慮人才引進、金融服務、城市建設等領域，規(guī)劃更具競爭力的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，例如將火炬開發(fā)區(qū)打造成為具有全國影響力的產(chǎn)業(yè)強區(qū)。

　　“目前，大灣區(qū)內(nèi)部的生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展不太均衡，比如在金融服務這一塊，廣州、深圳這樣的頭部城市比較健全，中山的發(fā)展就相對滯后。”袁持平認為，制造業(yè)實力強勁的城市，往往也得益于完備的生產(chǎn)性服務業(yè)。對于中山而言，在具備充足土地要素的基礎上，如果要更好地整合技術、資金、人才等要素，更需要重視發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)尤其是生產(chǎn)性服務業(yè)，完善城市配套設施建設。

　　“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的競爭具有可替代性，中山需要找到產(chǎn)業(yè)的新增長點。例如傳統(tǒng)家居產(chǎn)業(yè)要尋找消費者新的需求場景，那可以借助人工智能發(fā)展智能家居，這就需要技術突破。技術突破如何實現(xiàn)？歸根結底要靠人才、靠投資?！痹制秸f。

　?。ㄓ浾?陳少宏 策劃 張培發(fā) 何雪峰）